אמנדין קרספי / האוניברסיטה החופשית של בריסל; וויויאן שמידט / אוניברסיטת בוסטון
'האביר הלבן' מול 'אשת הברזל': כך ניהלו סרקוזי ומרקל את המשבר שאיים לפרק את גוש היורו
גיליון 11 | 2022 | עידן אנגלה מרקל
למנהיגי צרפת וגרמניה היו דעות שונות בתכלית לגבי הדרך שבה יש לפעול מול סוגיית יוון, ששקעה במשבר עמוק, ומשבר החוב האירופי בכלל; בעוד שסרקוזי ביקש להציג את עצמו כמעין 'אביר לבן' הדוהר כדי להציל את יוון ומדינות גוש היורו החלשות, מרקל הוצגה כ"גברת הברזל" החדשה של אירופה, המטילה קשיים על מדינות אחרות באיחוד. כיצד הצליחו השניים להגיע להסכם שהציל את גוש המטבע המשותף?
בשנים לאחר התרחבות האיחוד האירופי לכיוון מרכז ומזרח אירופה, חוקרים ומשקיפים רבים של פרויקט האינטגרציה האירופית הכריזו כי "המנוע" הצרפתי-גרמני של אירופה הגיע לקיצו, וכי "אירופה החדשה" מחייבת דינמיקה מנהיגותית חדשה. עם זאת, הניסיון של משבר החוב בגוש האירו סיפק עדות דרמטית לכך שעדיין לא צצה אלטרנטיבה לשותפות הצרפתית-גרמנית באיחוד האירופי המורחב. בתקופה של משבר קיומי, נראה כי יוזמות פרנקו-גרמניות נותרו הדינמיקה הבסיסית של האינטגרציה האירופית. עם זאת, כשמשבר החוב התגלגל בשלביו הראשונים, למנהיגי צרפת וגרמניה היו דעות שונות בתכלית לגבי הדרך שבה יש לפעול מול סוגיית יוון, ששקעה במשבר עמוק. בעוד שסרקוזי ביקש להציג את עצמו כמעין 'אביר לבן' הדוהר כדי להציל את יוון ומדינות גוש היורו החלשות, מרקל הוצגה מחוץ לגרמניה כ"גברת הברזל" החדשה של אירופה, המטילה קשיים על יוון כמו גם על מדינות אחרות באירופה.
ההתפשטות של המשבר בשוקי ההון למדינות אירופאיות נוספות חייב את מנהיגי היבשת להגיע להסכם. בסופו של דבר, גרמניה התחייבה לסולידריות פיננסית כלפי מה שמכונה מדינות ה-PI(I)GS - פורטוגל, איטליה, אירלנד, יוון וספרד, למרות הרתיעה שלה מסיוע פיננסי למדינות אחרות בתוך האיחוד. בתמורה, סרקוזי הסכים לפרדיגמה הכלכלית האורדו-ליברלית הגרמנית, שחתרה למדיניות צנע עבור כל האיחוד האירופי.
הפרקים שהגיעו לאחר מכן בסאגת המשבר בגוש היורו שיחזרו את הדפוס הזה לאורך 2010 ו-2011, והגיעו לשיאם במארס 2012 עם אימוץ 'האמנה ליציבות, תיאום ומשילות' (Treaty on Stability, Coordination and Governance, הידועה גם בתור 'ההסכם הפיסקאלי'. כיצד נוכל להסביר את 'העסקה הגדולה' הזו, הצרפתית-גרמנית, לרפורמה של האיחוד המוניטרי האירופי (EMU)? וליתר דיוק, מה איפשר את ההסכם הזה ומדוע הוא קיבל את צורתו? אלו השאלות הנידונות במאמר זה.
הקנצלרית מרקל והנשיא סרקוזי בכנס ביטחון לאומי במינכן, 2009 / צילום: Sebastian Zwez, דרך ויקיפדיה
כשמנסים להבין את הפוליטיקה הנוכחית של רפורמת ה-EMU, אפשר להציע הסברים רבים שמניחים את הדעת. מצד אחד, מקבלי ההחלטות הפעילו לחצים פונקציונליים, משום שהיה ברור שעשור ארוך של אינטגרציה מוניטרית הפך את התיאום המקרו-כלכלי והפיסקלי לחיוני מאי פעם. התהליך הזה גלש לאינטגרציה פוליטית, משום שהיה צורך ליצור כללים חדשים של ממשל ומוסדות לנוכח המשבר. מנגד, ברור שהמשבר לא היה צומת קריטי במובן שבו השתמשו המוסדיים ההיסטוריים. מאז הקמת ה-EMU, הפרדיגמה האורדו-ליברלית הרווחת ברחבי אירופה מעולם לא היתה תחת איום רציני, חרף קולות התנגדות שהושמעו בעיקר בקרב הסוציאל-דמוקרטים (המבודדים מעט) והשמאל הרדיקלי (Bleeth 2013; Dullien and Gue´rot 2012; McNamara 2006).
ההתפשטות של המשבר בשוקי ההון למדינות אירופאיות נוספות חייב את מנהיגי היבשת להגיע להסכם. בסופו של דבר, גרמניה התחייבה לסולידריות פיננסית כלפי מה שמכונה מדינות ה-PI(I)GS - פורטוגל, איטליה, אירלנד, יוון וספרד, למרות הרתיעה שלה מסיוע פיננסי למדינות אחרות בתוך האיחוד. בתמורה, סרקוזי הסכים לפרדיגמה הכלכלית האורדו-ליברלית הגרמנית, שחתרה למדיניות צנע עבור כל האיחוד האירופי
במובן הזה, לבנק המרכזי האירופי (ECB) היה תפקיד מכריע בשימוש בלגיטימיות של הפרדיגמה כדי להרחיב את סמכויותיו לטריטוריות מדיניות חדשות (Fontan 2012). בסופו של דבר, המשא ומתן התרחש בעיקר בזירות בין-ממשלתיות עם מדינות חזקות - בעיקר צרפת וגרמניה - שגיבשו החלטות. הדינמיקה הבין-ממשלתית הפכה לתהליך קבלת ההחלטות העיקרי של גוש היורו במהלך המשבר (Fabrini 2013).
נראה שכל זה שולח אותנו למודל המשחק הדו-מפלסי (Two-level game) של רוברט פטנאם, שבו הסכמים בזירה הבינלאומית נובעים מחישוב רציונלי של משא ומתן, ומסטים של העדפות חופפות בין המדינות, שגובשו ברמה המקומית. ובכל זאת, משא ומתן מנטלי בין-ממשלתי, במיוחד אם הוא מגיע עם הנחות מוקדמות של העדפות קבועות, אינו יכול לרדת לעומק המורכבות של העסקות, והדרכים שבהן עמדות הבכירים לגבי האינטרסים שלהם השתנו בהדרגה עם הזמן.
יתרה מכך, ההגדרות של רציונליסטים לגבי העדפות הבכירים עצמם נוטות להתגבש לאחר מעשה, בנוגע למה שהיו לכאורה האינטרסים ה"אובייקטיביים" שלהם, בניגוד למה שהיו באמת האינטרסים ה"סובייקטיביים" של השחקנים.
מרקל עם ראש ממשלת איטליה סילביו ברלוסקוני וראש ממשלת פולין דונלד טוסק, 2008 / צילום: European People's Party, מאתר ויקיפדיה
אף שגישת תורת המשחקים הרציונליסטית יכולה להיות שימושית ברמת הפשטה גבוהה, היא אינה מספקת תובנות לגבי המורכבות של השינויים השוטפים בתפיסותיהם של מנהיגי האיחוד האירופי לגבי האינטרסים שלהם, כפי שהדבר משתקף בשינוי בעמדותיהם - וזהו מוקד הדיון שלנו כאן. לשם כך, אנו נוקטים בגישה 'קונסטרוקטיבית' יותר, שבה לא ניתן להפריד בין הבנתנו את האינטרסים ובין הרעיונות והדיסקורס של השחקנים (Abdelal et al. 2010; Hay 2010; Risse 2000; Schmidt 2008). מחקרינו, לפיכך, מתמקד במה שהשחקנים אמרו בפועל.
השאלה נותרה פתוחה בנוגע להסבר כיצד ומדוע הצליחו מנהיגי צרפת וגרמניה להגיע להסכם ספציפי לרפורמה ב-EMU, אף שהשניים החלו את המגעים מעמדות שונות מאוד. הטענה שלנו היא שעסקה הייתה אפשרית רק כאשר מנהיגי צרפת וגרמניה הסכימו בהדרגה לפתרונות משותפים, והצדיקו אותם במולדתם באמצעות שימוש במסגרות הנטועות עמוק היסטורית במסורות הלאומיות שלהם, מה שהידהד בהתאם בדעת הקהל.
בנוסף אנחנו טוענים כי העסקות עצמן כללו תזוזות מצטברות בעמדות במהלך תקופת הזמן שנחקרה כאן, וזאת בתגובה לאירועים משתנים ושינוי בתפיסות של אינטרסים (הן ברמה הלאומית והן ברמת ה-EU), בתנאים של אילוצים כלכליים ותוך תלות בנתיב המוסדי.
השאלה נותרה פתוחה בנוגע להסבר כיצד ומדוע הצליחו מנהיגי צרפת וגרמניה להגיע להסכם ספציפי לרפורמה ב-EMU, אף שהשניים החלו את המגעים מעמדות שונות מאוד. הטענה שלנו היא שעסקה הייתה אפשרית רק כאשר מנהיגי צרפת וגרמניה הסכימו בהדרגה לפתרונות משותפים, והצדיקו אותם במולדתם באמצעות שימוש במסגרות הנטועות עמוק היסטורית במסורות הלאומיות שלהם, מה שהידהד בהתאם בדעת הקהל
יחד עם זאת, מחקר זה לא ינסה לאבחן את התפיסות המשתנות של אינטרסים, מחשש להיות נתונים לאותה ביקורת כמו זאת שהבענו זה עתה על הרציונליסטים, על ידי ייחוס של הפרשנות שלנו לאינטרסים של השחקנים. במקום זאת, אנו בוחנים את מה שהשחקנים עצמם הצהירו לגבי עמדות המדיניות שלהם וכיצד הם נתנו להן לגיטימציה לאורך זמן.
מאמר זה כולל ארבעה חלקים. הוא נפתח בבחינה מחדש של מודל המשחק הדו-מפלסי של פטנאם(Putnam 1988), על מנת להציע תיאור קונסטרוקטיביסטי של הפוליטיקה של 'העסקות הגדולות' באיחוד האירופי. אנו טוענים, תוך אימוץ גישה מוסדית דיסקורסיבית, כי יש לתפוס את המשא ומתן בגוש היורו כמשחק כפול בו-זמנית, שבו העדפות (או אינטרסים) נבנו, הוגדרו מחדש והועברו באופן סימולטני למדינות הלאום ולמקבלי החלטות באיחוד האירופי.
מבחינה אמפירית, המאמר מספק ניתוח המבוסס על מאגר גדול של דאטה מקורי - קורפוס של מסיבות עיתונאים של ניקולא סרקוזי ואנגלה מרקל לאחר ועידות פסגה אירופאיות, בתוספת מספר ראיונות לעיתונות ונאומים חשובים (כולל כמה שניתנו על ידי שרי האוצר של כל מדינה), מתחילת המשבר בראשית 2010 ועד שננקטו הצעדים המשמעותיים האחרונים ב-2012, ולפני הבחירות לנשיאות צרפת שנערכו באותה שנה. אנו מציגים את הניתוח האמפירי של האינטראקציות הגרמניות והצרפתיות באמצעות התמקדות רצופה בפתרונות מדיניות, בפרדיגמות, בנורמות ובערכים.
המשחק הדו-מפלסי
בשנות ה-80 רוברט פטנאם יצר את המטאפורה הידועה של מודל המשחק הדו-מפלסי. הטיעון שלו היה שבזמן המשא ומתן על הסכמים בינלאומיים, מנהיגים לאומיים צריכים לחפש הסכמה בשני שולחנות שונים, מה שמאותת על סט העדפות שונות בין הרמה הלאומית לרמה הבינלאומית. אפשר להניח ששתי הזירות האלו משפיעות באופן הדדי זו על זו, שכן החפיפה שקיימת בין שתי מערכות ההעדפות מכתיבות את האפשרות להגיע להסכם. חוקרים אחרים הרחיבו את הניתוח הזה לתפקידה של הפוליטיקה הפנימית באינטגרציה של האיחוד האירופי.
אנדרו מורבצ'יק הציע תיאור ליברלי בין-ממשלתי של יחסים בינלאומיים, שבו מדינות מגדירות את עמדתן על בסיס העדפות חברתיות מקומיות, כולל אינטרסים כלכליים, זהויות וערכים פוליטיים. התנהגות המדינה, הנתפסת כניהול של תלות הדדית בינלאומית, מכוונת להישגים על בסיס העדפות אלה. אנחנו טוענים כי הגישות האלה לא יכולות לתת הסבר מספק לדינמיקה של ההסכמה באיחוד האירופי, בשל שני חסרונות הקשורים זה בזה: הדיכוטומיה המושגית בין הזירה הבינלאומית לזירה המקומית, וההבנה האינסטרומנטלית-רציונליסטית של פוליטיקה מאידך.
מנהיגי גרמניה המשיכו להתעקש שהם לא יסכימו לתקציבים כאלה - עד שנכנעו. במסיבת עיתונאים בסתיו 2010, הן מרקל והן שר האוצר שלה, וולפגנג שויבלה, טענו כי לא יסכימו להרחבת ה-EFSF לקרן קבועה (מסיבת עיתונאים ב-16 ספטמבר 2010; וגם שויבלה בראיון לפרנקפורטר אלגמיינה צייטונג, 16 יולי 2010). עד דצמבר הם כבר הסכימו ל-EMS ברמת האיחוד האירופי
ראשית, גישות ריאליסטיות ובין-ממשלתיות מניחות את קיומם של שני תחומים נפרדים של העדפות קבועות, המקיימות אינטראקציה זו עם זו. העדפות אלו נוטות להתייצב ולהצטייר כהומוגניות (במיוחד בגישה הליברלית) ונראה כי היווצרות סטים של העדפות מתרחשת ברגעים שונים.
כאן יש לקחת בחשבון את הייחודיות של הפוליטיקה האירופית. אנחנו טוענים כי כאן, תחומי ההעדפה בין הרמה המקומית ובין האיחוד האירופי לא מקיימים אינטראקציה זה עם זה, אלא חודרים זה לזה. בפרספקטיבה הזו, לגיטימציה דמוקרטית נובעת פחות ופחות משימור או שכפול של העדפות לאומיות מבוססות, ויותר ויותר מהיכולת להגדיר מחדש ולנהל משא ומתן מחדש על העדפות אלה בהקשר של תלות הדדית מוגברת.
בעידן פוסט-פונקציונלי שבו האינטגרציה של האיחוד האירופי עברה יותר ויותר פוליטיזציה (Hooghe and Marks 2009), מנהיגים פוליטיים לא רק צריכים להתייחס למחוזות הבחירה הלאומיים שלהם, אלא גם לדבר עם קהלים אירופיים אחרים כדי לשכנע אותם שהמדיניות שהם דוגלים בהם אינה רק לשם ההגנה על המדינה שלהם, אלא משרתת את ה"טוב" הקולקטיבי של האיחוד האירופי בכללותו.
בההלך המשבר בגוש היורו, לא רק מנהיגים לאומיים אלא גם שרי אוצר לאומיים כמו שרת האוצר הצרפתית כריסטין לגארד ומקבילה הגרמני וולפגנג שויבלה, ביקשו להגיע לציבור הבוחרים של השני באמצעות ראיונות בתקשורת של המדינה השכנה.
שנית, וכתוצאה מכך, לא ניתן להבין את ה"משחק" בתור אינטראקציה אסטרטגית בין העדפות נתונות. בגישות ריאליסטיות ובין-ממשלתיות, יחסי הגומלין העיקריים בין הזירה המקומית והבינלאומית מתרחשים באמצעות חפיפה של ההעדפות המנצחות, שנקבעות בהתאמה על ידי מספר משתנים, כולל העדפות חברתיות, כללי אשרור וכן הלאה. לפיכך, הלוגיקה היא של רציונליות אינסטרומנטלית המכוונת לסיפוק העדפות מקומיות. בעיה עיקרית אחת בנוגע לפאזל המגעים על הסכם EMU היא שרמה גבוהה במיוחד של אי וודאות לא מאפשרת למקבלי החלטות, כמו גם לחוקרים, לגבש ציפיות לגבי מה תהיה החלטה רציונלית מוגדרת אינסטרומנטלית.
לפיכך, ניתוח של העסקה הצרפתית-גרמנית על רפורמת ה-EMU הינו פרשנות של התנהגות רציונלית של שחקנים, ככל הנראה תוך שימת דגש רק על אחת מבין מספר העדפות אפשריות מבוססות אינטרסים. לדוגמה, איך יכלה אנגלה מרקל לדעת, בינואר 2010, אם היה זה "רציונלי" יותר לחלץ את יוון במהירות האפשרית כדי למנוע התפשטות של המשבר, או לציית לתנאי האמנות של האיחוד האירופי ולהימנע משימוש בחילוץ? היא ספגה ביקורת בדיוק על כך שהגדילה את מחיר המשבר על ידי דחיית פעולות ועל כך שפעלה "מעט מדי ומאוחר מדי".
השיח הראשוני של מרקל, על 'יוונים עצלנים' שצריכים לעשות סדר בבית שלהם, בזמן שהיא מגנה על חסכונותיהם של הגרמנים, הקשה עליה מאוד לתת לגיטימציה לשינוי שלה בשיח. לאחר מכן היא ניסתה לשכנע ציבור בוחרים מאוכזב שהחסכונות שלהם יהיו בטוחים, ושמדינות גוש היורו יהפכו יותר ויותר דומות לגרמניה
יתרה מכך, ייתכן שהיא העריכה - בטעות - שיש לה סיכוי טוב יותר לנצח בבחירות בנורד-ריין וסטפאליה במאי 2010. אבל זה לא יכול להסביר את ההיגיון המורכב שנכנס לסט ההעדפות של מרקל, לא רק בהתחשב בניסיונות ברמת האיחוד האירופי לגבש קואליציות תמיכה של המדינות החברות אלא גם לחצים ברמה הלאומית מצד גורמים מוסדיים גרמנים אחרים כמו הבונדסבנק לפעול לפי הכללים, חששות לגבי פסיקות פוטנציאליות של בית המשפט לחוקה, הרצון להגן על בנקים גרמניים מפני הפסדים גדולים, ההשלמה שלה עם הנרטיב שהובילה התקשורת על "יוונים עצלנים", והתפיסה האישית שלה שעודף החוב היה הגורם למשבר בגוש היורו, חרף העובדה שזהו היפוך של סיפור המוסר שלה מ-2008, אז האשימה את ה'כסף הזול' בארה"ב במחולל המשבר (Newman 2010; Schmidt 2013).
בניגוד לייחוס הרציונליסטי של העדפות לשחקנים, הגישה שלנו מתמקדת בלוגיקה התקשורתית של הפוליטיקה העכשווית של האיחוד האירופי. לכן, יש להבין את ה"משחק" פחות כחפיפה בין העדפות שונות ופתרונות מנצחים ויותר כמשחק דיסקורסיבי של התלבטות והתחרות בזמן אמת.
זה לא אומר שאינטרסים לא עומדים על הפרק. מנהיגים לאומיים ייאלצו לשאת בעלויות הפוליטיות של טינה עממית אם יתברר שהם אינם מסוגלים לתת לגיטימציה להסכם שתווך ברמת האיחוד האירופי. הרציונליות של מנהיגים לא טמונה כל כך בחישובי עלות-תועלת, אלא ביכולתם לבטא באופן דיסקורסיבי ולבנות (מחדש) את עמדתה מבוססת האינטרסים של המדינה הן עבור אזרחיהם והן עבור עמיתיהם האירופיים.
פתרונות מדיניות ומוסדיים: הפעלת סולידריות, גיבוש מדיניות צנע
בחלק זה, הניתוח השיטתי של אינטראקציות דיסקורסיביות מראה כי מנהיגי צרפת וגרמניה צעדו מנקודת התחלה של שיח מנוגד ומסגרות שונות לכיוון הסכם שעוסק לא רק במכשירים פיננסיים חדשים (EFSF ו-EMS), אלא גם ברפורמה מוסדית מעמיקה יותר של EMU במהלך 2010 ו-2011.
מנהיגי גרמניה המשיכו להתעקש שהם לא יסכימו לתקציבים כאלה - עד שנכנעו. במסיבת עיתונאים בסתיו 2010, הן מרקל והן שר האוצר שלה, וולפגנג שויבלה, טענו כי לא יסכימו להרחבת ה-EFSF לקרן קבועה (מסיבת עיתונאים ב-16 ספטמבר 2010; וגם שויבלה בראיון לפרנקפורטר אלגמיינה צייטונג, 16 יולי 2010). עד דצמבר הם כבר הסכימו ל-EMS ברמת האיחוד האירופי.
לקראת הבחירות לנשיאות ב-2012, נשיא צרפת היה להוט להציג את עצמו כמנהיג אירופי רב עוצמה המסוגל לקדם פעולה אירופית משותפת ולהשתמש באירופה כ'מכפיל כוח'. לכן הוא קיים שיח שונה מאוד לציבור מאשר מרקל, שמתמקד בסולידריות עם היוונים, גם אם בשיח המצומצם בין קובעי מדיניות בצרפת הייתה התנגדות לחילוץ יקר, ובמקרים מסוימים, התנגדות גם ליורו-בונדס
את הדינמיקה הדיסקורסיבית בצרפת ובגרמניה יש להבין כאן במסגרת של הגדרות מוסדיות מנוגדות, כלומר זו של מבנה משטר מורכב (גרמניה) מול מבנה משטר פשוט יותר (צרפת). במבנה המשטר הגרמני, ממשלות אזוריות המיוצגות בבונדסראט (הבית העליון של הפרלמנט הפדרלי הגרמני) בבית המשפט החוקתי בקרלסרוהה ובמוסדות אחרים הם שחקני וטו רבי עוצמה, שיכולים להתנגד לכוחן של הממשלה הפדרלית והקנצלרית בברלין. הסכם החילוץ התרחש על רקע סדרה של תבוסות למפלגתה של מרקל בבחירות האזוריות בנורדריין-וסטפאליה, באדן-וורטמברג וברמן במהלך 2010 ו-2011.
השיח הראשוני של מרקל, על 'יוונים עצלנים' שצריכים לעשות סדר בבית שלהם, בזמן שהיא מגנה על חסכונותיהם של הגרמנים, הקשה עליה מאוד לתת לגיטימציה לשינוי שלה בשיח. לאחר מכן היא ניסתה לשכנע ציבור בוחרים מאוכזב שהחסכונות שלהם יהיו בטוחים, ושמדינות גוש היורו יהפכו יותר ויותר דומות לגרמניה.
לסרקוזי, לעומת זאת, לא הייתה אף אחת מהבעיות המוסדיות והאלקטורליות של הקנצלרית, היות שמבנה המשטר בצרפת מעניק ריכוז עצום של כוח וסמכות לנשיא. אלה רק התחזקו תחת נשיאותו של סרקוזי כתוצאה מרפורמה חוקתית. לקראת הבחירות לנשיאות ב-2012, נשיא צרפת היה להוט להציג את עצמו כמנהיג אירופי רב עוצמה המסוגל לקדם פעולה אירופית משותפת ולהשתמש באירופה כ'מכפיל כוח', גם אם נראה היה שזה סותר חלק מהדעות שהוא הביע בתחילת הקדנציה שלו (Dehousse 2013). לכן הוא קיים שיח שונה מאוד לציבור מאשר מרקל, שמתמקד בסולידריות עם היוונים, גם אם בשיח המצומצם בין קובעי מדיניות בצרפת הייתה התנגדות לחילוץ יקר, ובמקרים מסוימים, התנגדות גם ליורו-בונדס (הנפקת אג"ח של גוש היורו).
תרשים 1 ממחיש כי בזמן שב-2010 סרקוזי תמך בהקמה של שתי הקרנות ובנוסף גם בפתרונות כמו יורו-בונדס או פיקוח תקציבי משופר, מרקל נותרה תקועה בפתרונות מדיניות קיימים אך לא יעילים דיו, כמו כיבוד הכללים המעוגנים בהסכם היציבות והצמיחה (Stability and Growth Pact) או אפילו בהשקעה במחקר, כפי שנכלל באסטרטגיית ליסבון.
סרקוזי לחץ על קנצלרית גרמניה תוך ערעור על מחויבותה האירופית: "אני מאמין בסולידריות האירופית של גרמניה, אני מאמין במחויבות האירופית של גברת מרקל" (PC, 7 במרץ 2010). זה המקום שבו סרקוזי הצליח להציג את עצמו בצורה הברורה ביותר כ"אביר הלבן" שמציל את יוון.
מרקל, לעומת זאת, גילמה את תפקיד 'אשת הברזל'. היא הדגישה בתחילה את המדיניות התקציבית הרופסת של ה-PI(I)GS כשהתעקשה במסיבת עיתונאים משותפת בתחילת המשבר ש'יוון לא תישאר לבד, אבל יש הם כללים ויש להקפיד על כללים אלה' (וושינגטון פוסט, 12 בפברואר 2010). בחודש מארס היא התנגדה ישירות להתעקשותו של סרקוזי שהספקולנטים בשווקים הם הבעיה, ואמרה: "אני מציעה שלא נניח שהמצב נגרם רק על ידי ספקולנטים מרושעים (...) אם המצב התקציבי ביוון היה שונה, לספקולנטים לא היתה הזדמנות כזאת. זה למעשה משהו שלא היה צריך להתרחש לאחר הסכם מאסטריכט". (PC, 26 במרץ 2010).
הרעיון הבסיסי בקרב הממסד והציבור הגרמני היה שצריך להעניש את היוונים על כך שרימו ואז שיקרו בנוגע למצב הפיננסי של המדינה. עמדה זו הידהדה את עמדתו העוינת של הציבור הגרמני בנוגע למה שנתפס אז בתור "המשבר היווני". בפברואר-מרץ 2010, סקרי דעת קהל רבים הראו שכשני שלישים מאזרחי גרמניה התנגדו לרעיון שהממשלה הפדרלית תתחייב לעזרה פיננסית
הרעיון הבסיסי בקרב הממסד והציבור הגרמני היה שצריך להעניש את היוונים על כך שרימו ואז שיקרו בנוגע למצב הפיננסי של המדינה. עמדה זו הידהדה את עמדתו העוינת של הציבור הגרמני בנוגע למה שנתפס אז בתור "המשבר היווני". בפברואר-מרץ 2010, סקרי דעת קהל רבים הראו שכשני שלישים מאזרחי גרמניה התנגדו לרעיון שהממשלה הפדרלית תתחייב לעזרה פיננסית. בתמצית, האינטרקציות הדיסקורסביות מראות שמנהיגי צרפת וגרמניה ביססו את השיח שלהם על ניסוח של נורמות וערכים מנוגדים.
בשנת 2011, השיח הצרפתי והגרמני על פתרונות מדיניות התאפיין בחפיפה גדולה יותר. קנצלרית גרמניה, בעודה תומכת באופן מלא ב-ESFS וה-EMS, פיתחה מערכת מורכבת של טיעונים כדי להסביר כיצד הם עשויים לתפקד יחד. היא אמנם המשיכה להתייחס להסכם היציבות והצמיחה ולצורך להשקיע במחקר כדי להגביר את התחרותיות, אבל גם החלה לתמוך בפיקוח הדדי תקציבי משופר כמקבילה לסולידריות פיננסית.
בנושא הספציפי הזה, שר האוצר שויבלה הקדים בהרבה את הקנצלרית בתמיכתו בהגברת האינטגרציה (פייננשל טיימס דויטשלנד, 12 במרץ 2010). לעומת זאת, הסירוב המוחלט של מרקל למהלך של הנפקת יורו-בונדס מספק עדות להתנגדות פנימית גרמנית חזקה לכל יוזמה כזו, יחד עם מהלך דיסקורסיבי כושל מצד נשיא צרפת (כמו גם התנגדות פנימית של יועציו הכלכליים). זה ברור מתוקף העובדה שעד 2011 הנושא נעלם מכל הנאומים.
ניתן להבחין בדפוס מתכנס גם לגבי פתרונות מוסדיים. למרות שגרמניה אימצה לבסוף את הדרישה ארוכת השנים של צרפת ל'ממשל כלכלי', כלומר לממשלה כלכלית שתפקח על גוש היורו, היא עשתה זאת בתנאי שהדבר יכלול חיזוק של מנגנוני הסנקציות על המדינות שלא יוכלו לעמוד בכללים התקציביים.
שר האוצר שויבלה הקדים בהרבה את הקנצלרית בתמיכתו בהגברת האינטגרציה (פייננשל טיימס דויטשלנד, 12 במרץ 2010). לעומת זאת, הסירוב המוחלט של מרקל למהלך של הנפקת יורו-בונדס מספק עדות להתנגדות פנימית גרמנית חזקה לכל יוזמה כזו, יחד עם מהלך דיסקורסיבי כושל מצד נשיא צרפת (כמו גם התנגדות פנימית של יועציו הכלכליים). זה ברור מתוקף העובדה שעד 2011 הנושא נעלם מכל הנאומים.
הצרפתים הסכימו לכך בחוסר רצון מסוים, במיוחד בגלל שהתמקדו יותר ויותר בסנקציות פיננסיות אוטומטיות (PC, 25 במרץ 2010), נושא שמרקל קידמה מתחילת הדיונים ב-2010.
השיח על פתרונות מדיניות מוסדיים השתנה במידה ניכרת בשנת 2011. נושא הסנקציות האוטומטיות היה בולט יותר בשיח הצרפתי מכיוון שסרקוזי נאלץ להצדיק את הסכמתו למנגנוני סנקציות אוטומטיות, כמו גם לתפקידה של נציבות האיחוד האירופי במעקב אחר הגירעון המופרז. בנוסף, סרקוזי הזכיר לעתים קרובות מאוד את תפקידה של הממשלה הכלכלית החדשה של גוש היורו, כדי לאותת שהדרישה הצרפתית ארוכת השנים נענתה במהלך המשא ומתן הצרפתי-גרמני (מבלי לשים לב שהאוטומטיות שלה עמדה בסתירה ישירה לשיקול דעת של מדינות היורו שדרשו במקור הצרפתים). נושא זה נותר שולי עבור קנצלרית גרמניה, כפי שמראה תרשים 2.
לבסוף, הנושא הבולט ביותר שהונח על השולחן לגבי פתרונות מוסדיים היה 'כלל הזהב' של משמעת תקציבית. לרעיון הזה התכנסו צרפת וגרמניה בשלב מוקדם של המשא ומתן. בזמן שמנגנון זה קודם על ידי גרמניה, כולל בעיתונות הצרפתית (PC, 10 במאי 2010; Le Monde, 19 במאי 2010), סרקוזי תמך בהכנסתו לחוקה הצרפתית מאז תחילת 2010. הוא תמך בו ממגוון סיבות, לא רק משום שהדבר השתלב בהעדפות של ציבור הבוחרים השמרני שלו, אלא גם משום שזה עשוי היה ליצור קשיים פוליטיים עבור האופוזיציה הסוציאליסטית. באוגוסט 2011, סקר אישר שהנשיא הצרפתי הצליח למדי בהעברת המסר החדש לקראת מדיניות צנע, שכן רוב הצרפתים אישרו את הכנסת "כלל הזהב" לחוקה הצרפתית (Le Point 2011). זה הוביל להתכנסות נוספת בין שני המנהיגים לגבי המחויבות לעגן את הכללים החדשים באמנה בין-ממשלתית, נושא שיזמה קנצלרית גרמניה ב-2010.
ההתכנסות של שני המנהיגים למספר צעדי מדיניות הייתה אפשרית רק משום שסרקוזי ומרקל השתמשו בשיח של הצדקה, שמעורר נורמות וערכים שונים, ובמידה פחותה בפרדיגמות מדיניות. אף שהדבר עשוי להיראות תמוה ממבט ראשון, גישה מוסדית דיסקורסיבית מבהירה את פרדוקס זה (רק לכאורה) על ידי ניגוד הקשרים רעיוניים ומוסדיים בצרפת ובגרמניה
מסקנות
מאמר זה חקר את הדינמיקה הפוליטית של הסכמים צרפתים-גרמנים במהלך משבר היורו, במטרה להסביר מדוע קנצלרית גרמניה התגברה על הדחייה הגרמנית הראשונית למימון הצלתן של מדינות החוב (בעיקר יוון ואירלנד), בזמן שהנשיא הצרפתי הפנה עורף למסורת המדיניות הקיינסיאנית של צרפת, ואימץ את הפרדיגמה האורדו-ליברלית הגרמנית המתמקדת במימון ציבורי מדוד (מדיניות צנע).
במאמר טענו כי לא ניתן להסביר זאת על ידי מודל משחק דו-מפלסי (Two Level Game), המתמקד בחישוב רציונלי שכולל אינטרסים מהותיים והעדפות קבועות. במקום זאת, ניתן להבין טוב יותר את הפוליטיקה הבין-ממשלתית של האיחוד האירופי כמשחק כפול שבו עסקאות אפשריות רק אם מנהיגים פוליטיים מסוגלים לתת לגיטימציה למדיניות ולפתרונות מוסדיים בו-זמנית כלפי הציבור שלהם ומקבלי החלטות אחרים באירופה.
לפיכך, ההתכנסות של שני המנהיגים למספר צעדי מדיניות הייתה אפשרית רק משום שסרקוזי ומרקל השתמשו בשיח של הצדקה, שמעורר נורמות וערכים שונים, ובמידה פחותה בפרדיגמות מדיניות. אף שהדבר עשוי להיראות תמוה ממבט ראשון, גישה מוסדית דיסקורסיבית מבהירה את פרדוקס זה (רק לכאורה) על ידי ניגוד הקשרים רעיוניים ומוסדיים בצרפת ובגרמניה.
במשטר המורכב של גרמניה, היתה לכך חשיבות מכרעת כאשר רצף של בחירות אזוריות סיכנו את מפלגתה של מרקל. זה מסביר לא רק את העיכוב בהסכם לחילוץ פיננסי ב-2010, אלא גם את השיח ששימש לאורך התקופה הנחקרת לתת לגיטימציה לעמדה זאת, תוך מיסגור המשבר במונחים של יציבות, אחריות והצורך בשימור עמדת ווהל הגרמנית, שהיתה תחת איום של חריגה תקציבית במדינות ה-PI(I)GS - פורטוגל, איטליה, אירלנד, יוון וספרד.
במשטר הפשוט יותר של צרפת, לנשיא היה יותר מרחב פעולה, שבו השתמש כדי להפנות את השיח שלו על הכלכלה הצרפתית לעבר המודל הגרמני המכוון לתחרותיות, צנע תקציבי ותרבות של יציבות מוניטרית. עם זאת, לקראת הבחירות לנשיאות ב-2012, סרקוזי היה להוט לשים את הדגש על הפעילות הוולנטרית שנקט במשבר ולהציג עצמו כ'אביר לבן' המאפשר את הצלת יוון בשם הסולידריות והשלום באירופה, תוך קידום של עידוד הצמיחה לצד מדיניות צנע.
האילוצים המוסדיים והתלות בנתיב שנקבע במהלך המשחק הכפול הדיסקורסיבי-סימולטני של מנהיגי האיחוד האירופי, יחד עם מיסוד הרעיונות לגבי צנע תקציבי, הוכחו כקשים מאוד לשינוי. הניסיונות הראשוניים של ראש ממשלת איטליה מריו מונטי ונשיא צרפת פרנסואה הולנד ב-2012-13 להסיט את קבלת ההחלטות האירופיות לכיוון של עידוד הצמיחה העלו חרס, כפי שהמוחש בתוצאת המשא ומתן על המסגרת הפיננסית הבאה באיחוד האירופי. יתרה מכך, ההכרזה של הולנד בינואר 2014 על 'הסכם אחריות' חדש המתמקד בשיפור התחרותיות העסקית דרך המשך של קונסולידציה פיסקלית באמצעות קיצוצים ממשלתיים התבררה כרחוקה מ'הסכם הצמיחה' שלו, עליו הכריז בקול תרועה ב-2012.
ממשלת הקואליציה הגרמנית החדשה של השמרנים והסוציאל-דמוקרטים שהוקמה בינואר 2014 חזרה על מחויבותה למדיניות היציבות בגוש היורו. הדבר מצביע על כך שההסכם הגדול בין סרקוזי למרקל, שגובש בין 2010 ל-2012, חיזק את מסגרות ההתייחסות של היציבות והצנע, והפך אותן כמעט בלתי אפשריות לשינויים.
המאמר המלא פורסם לראשונה ב-2014:
Amandine Crespy & Vivien Schmidt (2014) The clash of Titans: France, Germany and the discursive double game of EMU reform, Journal of European Public Policy, 21:8, 1085-1101, DOI: 10.1080/13501763.2014.914629
https://doi.org/10.1080/13501763.2014.914629
אמנדין קרספי היא מרצה למדעי המדינה ולימודי אירופה באוניברסיטת ליבר דה ברוקסל וחוקרת ב-Centre d'etude de la vie politique (CEVIPOL) וב-Institut d'Etudes Européennes (IEE).
ויויאן שמידט היא פרופסור לאינטגרציה אירופית ופרופסור ליחסים בינלאומיים ולמדעי המדינה באוניברסיטת בוסטון (BU). היא גם מנהלת המרכז לחקר אירופה של BU.